12 principios de coherencia
Nuestro entendimiento de la coherencia
En el proceso de explorar el concepto de coherencia con nuestros socios y países piloto, hemos formulado doce principios, que resumen nuestra comprensión de las complejidades de la coherencia.
La resiliencia como principio rector
Todas las agendas post 2015 comparten el objetivo común de reducir los efectos dañinos de peligros naturales y el cambio climático. Sin embargo, si las agendas individuales obtienen resultados sostenibles depende del éxito de la implementación de todas, ya que solo al combinarse la una con la otra, pueden cubrir el rango completo de potenciales riesgos al desarrollo sostenible.
2. Todas las grandes agendas internacionales post 2015 reconocen la importancia de la Gestión de Riesgos de Desastres (GRD) y su implementación es un requerimiento globalmente aceptado para todos los países.
La gestión de riesgos de desastres se encuentra en el corazón del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres y es un tema transversal en el Acuerdo de Paris (artículo 8), la Nueva Agenda Urbana (capítulo sobre “desarrollo urbano ambientalmente sostenible y resiliente”) y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (objetivo 1/ fin de la pobreza, 11/ ciudades sostenibles, 13/ acción climática).
3. Sin embargo, la euforia que rodeaba el desarrollo de las agendas globales en el 2015 resultó en acuerdos que están solo parcialmente alineadas.
Las agendas son el resultado de negociaciones conducidas por diferentes comunidades de expertos sobre la base de su propia percepción selectiva de los problemas globales respecto de la sustentabilidad, el cambio climático y la urbanización, sus propias prioridades y su propia terminología. Así, las cuatro agendas resultan en diferentes compromisos a nivel nacional y local respecto del desarrollo de políticas, estrategias e instrumentos por cada país, relacionados con la planificación del desarrollo, el establecimiento de prioridades en las inversiones públicas, la construcción de capacidades, los sistemas de información y gestión de datos y la normativa estatal de, por ejemplos, los derechos territoriales y la planificación espacial. Lo anterior requiere una cooperación no solo entre ministerios sino también entre unidades gubernamentales locales y entre niveles nacionales y locales. Al mismo tiempo, los países deben reportar su progreso a nivel internacional en cumplimiento con el respectivo acuerdo internacional.
Al momento de implementar estas agendas, los procesos de políticas nacionales e internacionales hacen muy poco uso de las sinergias y causan duplicación y traslapo. Los diferentes mecanismos de financiamiento y soporte de las agendas pueden acentuar las ineficiencias. El debate actual invita a un enfoque más sistemático, pero parece ser socavado por los límites departamentales y en la práctica no se cultiva. La falta de alineación de las agendas globales se observa a todo nivel, desde el discurso internacional a nivel nacional hasta nivel local.
5.4. Esta situación tiene el potencial de crear una sustancial carga adicional.
Por ejemplo, el traslapo de las responsabilidades y la replicación de la recolección y el reporte de datos puede resultar en costos aumentados de transacción. Lo que es más importante aún, pueden surgir costos de oportunidades si los países no consideren la GRD en sus políticas nacionales sobre el clima, la planificación urbana y el desarrollo sostenible. También es posible que los intereses competitivos sean sacrificados el uno a favor del otro, por ejemplo el empleo y la inversión versus el cambio climático o la GRD.
6.5. Una mayor coherencia es claramente beneficiosa.
Las sinergias identificadas sobre la base de un conocimiento mejorado pueden generar mejores políticas y prácticas. Por ejemplo, si la GRD toma en cuenta datos climáticos, los análisis de riesgo son más confiables. Una mayor coherencia permite que los recursos puedan ser utilizados más eficientemente.
7.6. La coherencia en las agendas desde una perspectiva de GRD,
por ende, puede ser descrita como un fortalecimiento conjunto de la resiliencia mediante la implementación de las agendas post 2015. Los procesos como la transversalización, la localización, la armonización, la integración y la alineación juegan un rol.
8.7. Sin embargo, debido a la diferencia en prioridades y la naturaleza autónoma de las agendas individuales, la integración será siempre parcial.
Actualmente, la Agenda 2030 y el Acuerdo de París llevan el peso político más pesado; el Acuerdo de París viene con recursos financieros significativamente mayores para la implementación. El Marco de Sendai y la Nueva Agenda Urbana tienen notablemente menos importancia política. Cada agenda establece sus propias prioridades políticas y financieras, orientadas a la visibilidad de temas específicos y los intereses de las organizaciones de la ONU.
9.8. Una mayor coherencia en las agendas no ocurrirá de manera automática; debe ser promovida conscientemente.
Para este efecto, la ONU se ha propuesto un plan de acción a nivel internacional para una mayor coherencia en la interacción entre sus sub-organizaciones. La interfaz entre la GRD y la adaptación al cambio climático también atrae interés a nivel regional y nacional. La adopción de los indicadores de Sendai en el marco para monitorear el progreso en los ODS 1, 9, 11 y 13 es un ejemplo del éxito de los esfuerzos internacionales para lograr una mayor coherencia.
10.9. Se encuentran puntos apropiados de entrada para una mayor coherencia a nivel nacional y local en las fases de planificación, implementación y reporte.
• La Agenda 2030, el Acuerdo de París y el Marco de Sendai tienen cada uno sus propios regímenes de planificación, tales como planes de desarrollo, Planes Nacionales de Adaptación (PNA) y estrategias de GRD. La integración de diferentes planes y estrategias podría jugar un rol en la fomentación de la coherencia.
• La implementación de diferentes planes es beneficiosa para una mayor coherencia, específicamente en:
i. los acuerdos institucionales que promueven la cooperación horizontal y/o vertical en el sector público y mecanismos de participación que promueven la cooperación entre todos los sectores de la sociedad;
ii. los acuerdos financieros (incluyendo maneras innovadoras de movilizar recursos privados) que facilitan las inversiones independientemente de las agendas y las políticas de inversión del sector público que toman en cuenta criterios de desarrollo sostenible, GRD y requerimientos de cambio climático;
iii. reglas estatales en forma de normas o estándares.
• El reporte depende de una base de datos común de fácil acceso por todos los actores que utiliza parámetros definidos en conjunto.
Todos los procesos pueden promover las capacidades de gestión de redes e interfaces mediante la diseminación de conocimiento y metodologías sobre, por ejemplo, análisis de sistemas, evaluación de impacto y formas de cooperación.
Los silos pueden dar soporte.
Los silos sectoriales existen desde hace mucho tiempo, ya que las estructuras administrativas muchas veces se basan en la especialización de las tareas. Se están llevando a cabo numerosos intentos de segregar estos silos, incluyendo por ejemplo grupos de trabajo interministeriales, oficinas centrales de gobierno y la implementación de reglas comunes de procedimiento. Sin embargo, los silos sectoriales pueden constituir una base eficaz para efectuar tareas en jerarquías donde el trabajo es dividido por especialización, para otorgar responsabilidades en forma clara y para enfocarse en los objetivos. Los acuerdos orientados a mejorar la coherencia corren el riesgo de causar aún mayor complejidad, generan resistencia y reducir la eficiencia.
12.11. En el contexto de las agendas globales y los desafíos globales, la incapacidad de sobrellevar los límites sectoriales para promover la resiliencia es considerada una amenaza.
Para encontrar soluciones sostenibles, es necesario asegurar que los procesos de negociación política y social tomen esta amenaza en consideración e incluyan a todos los miembros de la sociedad en los procesos relevantes. Sin embargo, los límites institucionales seguirán existiendo en el futuro, y con ellos, el costo de la cooperación institucional. Esto plantea la pregunta de cuánta coherencia se puede lograr realmente entre las agendas.
”La coherencia suficientemente buena” podría ser nuestro principio rector:
• No existen prototipos; en cambio, el propósito es de acercarse a la coherencia “ideal” en contextos específicos.
• Dos factores son cruciales: el marco institucional y estructural y la capacidad del estado de actuar eficazmente.
• Los acuerdos de coherencia son el resultado de los procesos de negociación que aseguran que la brecha entre ganadores y perdedores no sea demasiado profunda.
• Los acuerdos de coherencia no son nunca permanentes. Deben ser adaptables y flexibles.